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【公众知情权】徒有躯壳的资讯自由(文:黄肇鸿)<span class="

来源:未知 作者:admin 人气: 发布时间:2019-05-21
摘要:近年多宗涉及重大公共利益的丑闻,多是由传媒或是局内泄密者(whistleblower)告发才得以曝光。横洲丑闻、西九故宫、铅水事件、民航处新空管系统、机场填海区疑海堤崩塌等事件上,政府若不是没有保存会议纪录,就是在东窗事发后才肯将资料局部公开交代。立法

近年多宗涉及重大公共利益的丑闻,多是由传媒或是局内泄密者(whistleblower)告发才得以曝光。横洲丑闻、西九故宫、铅水事件、民航处新空管系统、机场填海区疑海堤崩塌等事件上,政府若不是没有保存会议纪录,就是在东窗事发后才肯将资料局部公开交代。立法会议员、传媒(尤其是网媒)以及政策研究员,均意识到愈来愈难获得有用的政府资料,政府施政的能见度每况愈下。由此可见,如果要妥善监察施政,除了订立档案法以规管政府部门开立及保存所有决策文件外,亦须订立能赋予公众知情权的资讯自由法,两者缺一不可。

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为了政府的正常运作,适度的资料保密亦是必须,但过分的资料保密则损害市民应得的知情权(right to know)。根据政府的《公开资料守则》(《守则》),若资料披露对「公众利益」造成损害,政府有权不披露资料(注1)。以横洲事件为例,在传媒披露背后黑幕后,政府才肯披露数份几千页的发展计划的顾问报告,而这些顾问报告对于公众了解政府如何规划横洲,至关重要。由此可见,如果没有适当的制衡,政府便有很强的动机不披露它认为属于敏感的资料。

现时市民若要获得未公开的政府资料,需要援引自1995年实行的《守则》,但《守则》实行20多年来,仍只是一项行政措施,政府并没有法定责任必须向申请者披露资料。虽然内容上,《守则》参照欧美等地的资讯自由法(Freedom of Information Act),但由于没有强制规定政府披露政府资料,亦没有清晰的标準衡量何种资料属敏感资料,实际上便给予政府部门很大的酌情权,足以令《守则》名存实亡。难怪香港在2015年「开放政府」(Open Government Index)全球排名只是24,在高收入地区之中更处于下游位置(注2)。

过往,《守则》皆被各界诟病为得物无所用,但政府过去20多年一直十分抗拒将其立法。前民政事务局长何志平甚至向立法会声称,《守则》比外国的资讯自由法更优秀(注3)。可是何前局长忘记了,作为《守则》设计蓝图的资讯自由法,背后的精神是尊重知情权;若《守则》没有法律规管,政府便可透过不同理由拒绝市民索取资料,失却了资讯自由法的灵魂。

不公开资料带来的遗害,首当其冲的必然是记者以及研究员。6年前,我们有成员曾经就莲塘口岸工程的环境影响评估向政府部门查询资料,而该环境影响评估早已经完成,并无敏感资料,我们透过《守则》多番追问相关部门,均不得要领;多番交涉后,最后连一封拒绝披露资料的通知信也没收到,该项查询就石沉大海。最近我们透过传媒再次向相关部门查询此事,施压之下才得到一个迟了6年的回覆和道歉。可见现时的《守则》若不是执行上千疮百孔,就是缺乏法规的「牙力」迫令政府部门遵从。

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在英国,由于有资讯自由法,原则上所有政府资料在诞生后都假设可供公众查阅,公众只需要提出申请,政府便必须公开资料。若要求的资料触及9类豁免项目如公共安全和私隐等等,该申请则需通过一项「公共利益检视」(prejudice test;注4),以评估披露资料带来的伤害,是否大得过披露资料而带来的公众知情权实践。同样地,所有政府档案在闭档后30年,除非获得豁免,原则上亦要移交英国国家档案馆(The National Archives)并公开给公众查阅。此外,英国政府亦成立了资料专员公署(Information Commissioner's Office),监察「公共利益检视」的运用情况,以平衡公众知情权及保密需要。

英国资讯自由法实行10多年,其中一个最大的贡献是政府解密档案的有系统公开。每年英国国家档案馆均会根据资讯自由法解封封存超过30年的政府档案,若政府部门认为暂时未适宜公开的内容,则会透过「伤害测试」以决定会否抽起,但仍会公开档案的其他部分,而公众亦可上诉部门抽起内容的决定。有趣的是,香港也是英国资讯自由法的得益者:30多年前中英谈判的细节,随着档案解封逐渐得以重见天日,令香港人终于知晓当年如何被拒于谈判桌外以及谈判室内的真相。当然,由于香港一直以来缺乏档案法和资讯自由法,同样的资料,在香港的政府档案处便残缺不全。

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